Организация пожарно-профилактической работы и государственный пожарный надзор в СССР: становление и развитие

С. В. Макаркин
канд. юрид. наук, доцент, исполняющим обязанности начальника кафедры Уральского института ГПС МЧС России, г. Екатеринбург, Россия
В. Е. Иванов
канд. ист. наук, доцент, ученый секретарь Уральского института ГПС МЧС России, г. Екатеринбург, Россия

Зарождение надзорно-профилактических органов в советском государстве принято отсчитывать с 17 апреля 1918 г. В этот день был подписан декрет Совета Народных Комиссаров (СНК) "Об организации государственных мер борьбы с огнем" [1], согласно которому в целях ограждения народного достояния Российской Советской Федеративной Республики от пожарных бедствий и для высшего руководства, объединения, направления и развития мероприятий по борьбе с огнем был учрежден Пожарный совет. Ведению Пожарного совета подлежали все дела по изысканию и применению как предупредительных, так и оборонительных мер по борьбе с пожарным бедствием.

Пожарный совет по своей сути стал первым надзорно-профилактическим органом. К обязанностям Совета относились: предварительное рассмотрение и разработка законодательных положений по пожарной части; установление порядка собирания материалов и форм ведения пожарной статистики, а также правил для производства разного рода анкет и обследований в области пожарного дела и огнестойкого строительства и др. Совету предоставлялось право образовывать местные органы по соглашению с местными Советами рабочих и крестьянских депутатов. И на своем первом заседании 21-27 мая 1918 г. Пожарный совет поставил вопрос об образовании местных органов для надзора за пожарной безопасностью в городах и сельской местности и контроля за деятельностью пожарных организаций [2]. 

27 сентября 1918г. вышло в свет положение о местных органах противопожарного надзора [3], согласно которому при исполкомах областных, губернских и уездных Советов, а также при исполкомах городских Советов депутатов трудящихся в городах с населением свыше 10 тыс. человек были образованы местные пожарные комитеты. На них возлагались задачи не только по организации пожарной охраны и тушению пожаров, но и по ведению пожарно-про-филактической работы.

В дальнейшем Пожарный совет определил порядок сбора по стране материалов по пожарной статистике, а также установил правила проведения обследований в области пожарного дела и огнестойкого строительства. Необходимо отметить, что первое крупномасштабное пожарно-техническое обследование всех общественных зданий, промышленных объектов, складов было проведено в 1921 г. В мероприятии принимали участие не только сотрудники пожарной охраны, но и представители профсоюзных организаций и местных Советов [4, с. 11; 5, с. 8].

Следующий шаг в становлении пожарно-профилактических органов связан с принятием 28 ноября 1918 г. декрета СНК "Об организации страхового дела в Российской Республике" [6] и объявлением в стране государственной монополии страхования. Согласно этому декрету Комиссариат по делам страхования и борьбе с огнем с существующими при нем учреждениями был преобразован в Страховой отдел Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ). Таким образом, произошло слияние страхового и пожарного отделов. Однако объединение пожарного и страхового дела оказалось нецелесообразным, и 12 июля 1920 г. общее заведывание и управление пожарным делом в РСФСР как в административно-техническом, так и в финансово-хозяйственном отношении, со всеми делами, имуществом и кредитами, были изъяты из ведения ВСНХ и переданы в Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) [7], при котором был создан Центральный пожарный отдел. В губернских и городских отделах коммунального хозяйства НКВД были созданы соответствующие подотделы. Центральный пожарный отдел и его территориальные подотделы руководили борьбой с пожарами, разрабатывали профилактические меры и т. д. Управление пожарным делом находилось в ведении НКВД до конца 1930 г., т. е. до момента его упразднения в союзных и автономных республиках [8].

В этот период пожары в стране приобрели массовый характер. Поэтому вполне обосновано появление постановления Совета Труда и Обороны "О мерах борьбы с пожарами" [9], в соответствии с которым для проведения срочных мероприятий по борьбе с пожарами была создана Пожарная комиссия при НКВД. Необходимо отметить, что постановления комиссии были обязательны для всех ведомств, учреждений и предприятий.

В 20-е годы ХХ столетия назрел также вопрос о статистическом учете всех пожаров, происходящих на территории СССР, в результате чего появился целый ряд нормативно-правовых актов [10-12].

Закрепление на правовом поле порядка и основных принципов организации пожарной безопасности страны привело к тому, что в 1923-1925 гг. произошел спад пожаров. К примеру, по данным Стат-бюро НКВД, уже в 1925 г. количество пожаров на территории РСФСР составило: в 39 губернских городах —2449; в 239 уездных городах—2504; в Москве —1556; в Ленинграде — 2199 [13]. Однако отношение к пожарной безопасности по "остаточному" принципу систематически приводило к нарушению пожарных требований в строительстве, что, в конечном счете, стало причиной новой волны сокрушительного роста пожаров.

В целях снижения роста числа пожаров, привлечения внимания к вопросам пожарной профилактики и проведения практических мер по повышению пожарной безопасности объектов страны 15 апреля 1927 г. СНК СССР издал постановление "О мерах охраны государственных и имеющих государственное значение предприятий, складов и сооружений" [14], согласно которому ответственность за принятие противопожарных и иных мер охраны государственных фабрик, заводов, мастерских, лабораторий, складов, сооружений и т. п. возлагалась персонально на их руководителей. Советское правительство не ограничилось только мерами повышения персональной ответственности руководителей за обеспечение пожарной безопасности, и уже в июле 1927 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР утверждено Положение об органах Государственного пожарного надзора в РСФСР [15]. Положением устанавливался порядок образования местных органов Государственного пожарного надзора, были определены функции его центральных и местных органов, призванных осуществлять контроль за состоянием пожарной безопасности во всех коммунальных, ведомственных и общественных организациях.

Помимо общих функций, на вновь созданные органы Государственного пожарного надзора были возложены такие функции, как техническая нормализация пожарного инвентаря, снаряжения и оборудования, руководство делом автоматического огне-тушения и пожарной сигнализации, рассмотрение уставов добровольных пожарных организаций, общий учет пожарно-технических сил и др. [16].

Положение явилось точкой отсчета в истории возникновения Государственного пожарного надзора в нашей стране. Впервые праздник отмечался сотрудниками органов ГПН в 2007 г.

К концу 1927 г. в стране стала складываться единая система органов Государственного пожарного надзора, начиналось планомерное осуществление профилактических мероприятий: на всех крупных промыслах и предприятиях стали проводиться по-жарно-технические обследования. Вопросы пожарной безопасности стали предметом широко проводимой пожарно-профилактической работы. Органы Государственного пожарного надзора начали активно применять различные формы ее проведения: пропаганду, агитацию и пр.

В последующих правительственных актах уделялось внимание не только дальнейшему развитию функционирования пожарных инспекций и Государственного пожарного надзора, но и пожарной охране и пожарной безопасности советской республики в целом [17-20].

Значительным этапом в последующем развитии пожарно-профилактической деятельности и государственного пожарного надзора стало постановление ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1936 г. № 52/654, утвердившее новое Положение о государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране [21]. Это Положение действовало практически без изменений до 1977 г. и достаточно четко определяло функции и права Государственного пожарного надзора.

В соответствии с постановлением государственный пожарный надзор осуществлялся Народным комиссариатом внутренних дел СССР через Главное управление пожарной охраны НКВД СССР и его местные органы. В свою очередь Главное управление пожарной охраны и его органы при выполнении функций государственного пожарного надзора имели право:

• производить осмотры всех зданий, сооружений, складов и жилых помещений в порядке, определяемом инструкцией НКВД СССР, и составлять акты осмотров;

• требовать от всех предприятий, учреждений и отдельных лиц представления единовременных сведений по форме, установленной НКВД по согласованию с Центральным управлением народнохозяйственного учета Госплана СССР, а также материалов и документов, необходимых для выяснения состояния соответствующего объекта в отношении пожарной безопасности; привлекать к административной или судебной ответственности лиц, виновных в нарушениях обязательных постановлений, правил, норм и инструкций по противопожарной охране. Необходимо также отметить, что в случае обнаружения на предприятии, в учреждении или организации таких нарушений правил, которые создают непосредственную угрозу возникновения пожара, начальник управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области уже в то время имел право приостановить частично или полностью работу данного предприятия или общественной организации с немедленным уведомлением об этом начальника Главного УПО НКВД СССР, а также народного комиссара или начальника другого центрального учреждения СССР, союзной или автономной республики, в системе которого находилось соответствующее предприятие, учреждение или организация. Вопрос о дальнейшей работе предприятия или учреждения в этих случаях решался руководителем ведомства, в системе которого находился данный объект, по согласованию с НКВД СССР.

В предвоенный период, а также в годы Великой Отечественной войны сотрудники органов Государственного пожарного надзора проводили большую работу по улучшению пожаробезопасного состояния предприятий, городов и населенных пунктов (снос временных деревянных строений, создание запасов воды для тушения пожаров, устройство противопожарных преград и разрывов, внедрение огнестойкого строительства) [4, с. 13; 5, с. 10].

Требования военного времени наложили отпечаток и на деятельность органов Государственного пожарного надзора. Так, в годы Великой Отечественной войны, на предфронтовой территории, инспекторы Государственного пожарного надзора обучали гражданское население приемам тушения пожаров и зажигательных бомб, организовывали противопожарную защиту зданий и сооружений, занимались подготовкой объектов к отражению воздушных налетов, совместно с начальствующим составом пожарных частей промышленных предприятий и транспорта проводили широкую профилактическую работу. В глубоком тылу, где были сосредоточены эвакуированные предприятия, сотрудники пожарного надзора организовывали надзорную и профилактическую работу так, чтобы пожары не нарушали и без того напряженный ритм производства. Выявленные в ходе обследований объектов нарушения требований пожарной безопасности устранялись в экстренном порядке.

Восстановление объектов и населенных пунктов в послевоенный период, расширение производства, развитие науки и техники поставили перед государством новые задачи в деле обеспечения пожарной безопасности страны. В связи с этим постановлением Совета Министров РСФСР от 27 ноября 1947 г. № 893 "О мероприятиях по усилению пожарной охраны в городах, рабочих поселках и на промышленных предприятиях РСФСР" [22] в жилых домах городов и рабочих поселков был введен институт общественных уполномоченных по пожарной охране. Крайисполкомы, облисполкомы, Советы Министров автономных республик и горисполкомы городов республиканского подчинения должны были обеспечивать систематический надзор за противопожарным состоянием жилых домов со стороны управляющих и комендантов, возложив на них ответственность за своевременное осуществление противопожарных мероприятий.

Большое значение в работе по предупреждению пожаров имели Постановление Совета Министров Союза СССР от 2 марта 1954 г. № 359 "Об организации добровольных пожарных дружин на промышленных предприятиях и других объектах министерств и ведомств" [23] и Постановление Совета Министров РСФСР от 8 октября 1955 г. № 1347 "Об усилении пожарной охраны в сельской местности" [24].

В 1956 г. в крупных городах страны была начата реорганизация пожарной охраны. В результате ее функции предупреждения и тушения пожаров были возложены на одно подразделение.

В 1960 г. произошло упразднение МВД СССР. Ряд министерств и управлений были переданы в союзно-республиканское подчинение. Функции государственного пожарного надзора стали выполнять ГУПО, УПО (ОПО) МВД союзных и автономных республик, УПО (ОПО) УВД исполнительных комитетов краев и областей.

В 1966 г. все пожарные подразделения вернулись в подчинение МВД СССР, что, в свою очередь,

позволило значительно усилить аппараты управления Государственного пожарного надзора, организовав в большинстве городов и сельских районов его отделы, отделения и инспекции.

Период 60-70-х гг. был отмечен усилением роли Государственного пожарного надзора в обеспечении пожарной безопасности страны. Органы Государственного пожарного надзора решали поставленные задачи в тесном взаимодействии с другими государственными органами, добровольными пожарными дружинами (командами) и обществами, с внештатными инспекторами при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов, широко привлекая к профилактической работе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, а также население по месту жительства. Каждый работник Государственного пожарного надзора был обязан расширять и укреплять эту связь с коллективами трудящихся, активом добровольцев, широко использовать их помощь, настойчиво пропагандировать среди населения, рабочих и служащих меры пожарной безопасности, добиваться внедрения достижений науки и техники в противопожарную защиту объектов народного хозяйства.

Серьезные недостатки в обеспечении пожарной безопасности городов и других населенных пунктов, объектов народного хозяйства и зданий с массовым пребыванием людей, а также развитие газонефтедобывающей, химической, нефтехимической промышленности, широкая автоматизация промышленного и сельскохозяйственного производства, строительство зданий повышенной этажности, крупных животноводческих комплексов и уникальных объектов обязали различные министерства и ведомства обратить особое внимание на усиление профилактики пожаров и принять безотлагательные меры к устранению имеющихся недостатков. Необходимость усилить профилактическую работу на этих объектах была подчеркнута в Постановлении Совета Министров СССР от 15 июля 1977 г. № 654 "О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства". В нем указывалось, что обеспечение противопожарной защиты городов и других населенных пунктов, а также объектов народного хозяйства является важнейшей государственной задачей и руководители министерств, ведомств, промышленных предприятий, организаций, учреждений, совхозов и колхозов несут ответственность за ее выполнение.

Совет Министров СССР Постановлением от 15 июля 1977 г. № 654 возложил на Министерство внутренних дел СССР учет пожаров на всех объектах народного хозяйства (кроме объектов Министерства обороны СССР и Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР).

Обязал министерства и ведомства СССР и союзных республик предоставлять Министерству внутренних дел СССР и министерствам внутренних дел союзных республик сводные данные о пожарах на подведомственных им предприятиях и в организациях. Творческим организациям (союзам писателей, художников, композиторов) было рекомендовано привлечь творческие силы для создания высокоидейных художественных произведений о благородном всенародном деле защиты народного достояния от пожаров.

В союзных и автономных республиках СССР на этой основе были приняты безотлагательные меры к устранению имеющихся недостатков в обеспечении пожарной безопасности в форме принятия соответствующих постановлений республиканских Советов Министров: постановления Совета Министров РСФСР от 5 августа 1977 г. № 412 "О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства в РСФСР", постановления Совета Министров БССР от 26 августа 1977 г. № 287 "О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства Белорусской ССР", постановления Совета Министров Коми АССР от 5 декабря 1977 г. № 485 "О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства Коми АССР" и др.

В 70-х годах прошлого столетия государственный пожарный надзор осуществлялся в целях поддержания в стране высокого уровня пожарной безопасности городов и других населенных пунктов, а также объектов народного хозяйства. Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, входили в систему Министерства внутренних дел СССР. Основные задачи, функции и права органов пожарного надзора МВД СССР определило Положение о государственном пожарном надзоре в СССР [25]. Согласно ему основными задачами органов Государственного пожарного надзора являлись: совершенствование работы по предотвращению пожаров и обеспечению пожарной безопасности городов, других населенных пунктов и объектов народного хозяйства; повышение эффективности борьбы с пожарами; осуществление контроля за выполнением пожарно-профилактических мероприятий и установленных требований пожарной безопасности.

Постановление Совета Министров СССР от 15 июля 1977 г. "О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства" и Положение о государственном пожарном надзоре в СССР [25] нацеливали работу органов Государственного пожарного надзора на поддержание в стране высокого уровня пожарной безопасности городов, других населенных пунктов и объектов народного хозяйства. Эта цель достигалась путем приведения в образцовое противопожарное состояние промышленных предприятий, электростанций, социально-культурных учреждений, мест концентрации материальных ценностей, объектов агропромышленного комплекса, жилых домов. Принятые Советом Министров СССР документы на длительный период определили не только пути развития органов Государственного пожарного надзора, но и отечественной пожарной охраны.

Необходимо отметить, что порядок осуществления пожарной охраной МВД СССР надзорных функций, помимо Положения [25], регламентировался также приказами и указаниями МВД СССР, инструкциями ГУПО МВД СССР. В соответствии с Положением [25] было разработано Наставление по организации работы органов Государственного пожарного надзора (приказ МВД СССР от 29 декабря 1978 г. № 359). Наставление было основным руководящим документом, определяющим конкретные формы и методы профилактической работы территориальных и местных органов Государственного пожарного надзора. В обязанности представителя органа Государственного пожарного надзора уже в то время входил не только контроль за выполнением противопожарных норм и правил, но и оказание помощи руководителям предприятий, организаций и учреждений в осуществлении противопожарных мероприятий.

В 1987 г. было введено в действие новое Наставление по организации работы органов Государственного пожарного надзора [26]. Наставление определило, что государственный пожарный надзор в СССР осуществляется в целях поддержания высокого уровня пожарной безопасности городов, других населенных пунктов и объектов народного хозяйства. Отметим, что Наставление наделило органы Государственного пожарного надзора большей самостоятельностью. За инженерно-инспекторским составом и руководителями групп, инспекций и отделений Государственного пожарного надзора, горрайлинорганов внутренних дел, самостоятельных военизированных пожарных частей (СВПЧ) и профессиональных пожарных частей (ППЧ), отрядов ВПО и ППО по охране городов, поселков и райцентров, отрядов и частей ВПО по охране объектов для осуществления государственного пожарного надзора, как правило, закреплялись определенные территориальные зоны (участки и микрорайоны города, городского района, охраняемого объекта, отдельные производства и цеха, здания и сооружения, участки железных дорог), наиболее крупные промышленные и общественные объекты, а для слежения за обстановкой, подготовки обобщающих материалов и предложений — отрасли (группы отраслей) народного хозяйства, а также участки работы (учет и анализ пожаров, нормативно-техническая работа, противопожарная пропаганда, подготовка добровольных пожарных дружин и т. п.). Профилактической работе на объектах народного хозяйства они должны были уделять не менее 15 рабочих дней в месяц.

Являясь структурными подразделениями пожарной охраны МВД СССР, органы Государственного пожарного надзора руководствовались в своей повседневной деятельности не только Положением о государственном пожарном надзоре в СССР [25] и Наставлением по организации работы органов Государственного пожарного надзора [26], но и Уставом службы пожарной охраны МВД СССР. Так, Устав службы пожарной охраны МВД СССР (приказ МВД СССР от 15 февраля 1990 г. № 66), наряду с организацией и порядком несения службы, определял и общие обязанности должностных лиц органов Государственного пожарного надзора. Положения данного Устава распространялись на должностных лиц органов Государственного пожарного надзора вплоть до 1995 г. [27].

Характеризуя организацию и осуществление по-жарно-профилактической работы, а также деятельность органов Государственного пожарного надзора в советский период, который продолжался до начала 90-х годов XX столетия, можно констатировать:

• вопросам пожарной профилактики государство уделяло особое внимание, в результате чего создавались и успешно функционировали различные государственные органы (1918 г. — Пожарный совет, местные органы противопожарного надзора; 1920 г. —Центральный пожарный отдел; 1921 г. — Пожарная комиссия; 1927 г. — органы Государственного пожарного надзора), а также общественные организации и формирования (1947 г. — общественные уполномоченные по пожарной охране; 1954 г. — ДПД), которые осуществляли контроль и руководство в области обеспечения пожарной безопасности объектов и населенных пунктов;

• государство ставило во главу угла не только состояние пожарной безопасности городов и других населенных пунктов, предприятий, организаций и учреждений, но и осуществляло необходимые мероприятия по усилению их противопожарной защиты, привлекая для этого как органы Государственного пожарного надзора, так и министерства, ведомства, общественные организации;

• наблюдалось стремительное развитие органов Государственного пожарного надзора, особенно в послевоенный период — период восстановления объектов народного хозяйства и населенных пунктов. В результате органы ГПН были наделены определенными властными , предопределившими их становление в качестве незаменимых (с точки зрения дела) структурных подразделений пожарной охраны. Главной целью деятельности органов ГПН стало приведение объектов народного хозяйства в состояние, позволяющее эффективно противостоять угрозе возникновения пожаров.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ