Особенности разработки и принятия Конституции Европы в сравнительном анализе с процессом подготовки и ратификации Конституции США

Первого мая 2004 года десять европейских государств стали новыми членами Европейского союза (далее – ЕС), который на сегодняшний день насчитывает двадцать пять государств. Четыре государства: Болгария, Румыния, Турция и Хорватия – являются кандидатами на вступление в ЕС. Свое намерение о вступлении в ЕС неоднократно высказывала Украина, а в конце 2005 года – и Грузия. Возможность перспективы дальнейшего расширения границ России с ЕС в той или иной мере соотносится с вопросом об экономической безопасности России. Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин в «Тезисах о правовой реформе» указывает на особую важность применения концепции единого правового пространства СНГ и Европы [1, с. 10]. 

Данная концепция (в контексте стабильности в экономическом сотрудничестве) была выдвинута финансистом А.В. Захаровым и правоведом О.Е. Кутафиным, одобрена в резолюции Международного юридического форума 24 января 2003 года, в котором принимали участие представители всех стран СНГ. Международный Союз юристов СНГ подтвердил свою приверженность данной концепции на заседании 2 марта 2004 года. Для совершенствования российского законодательства, по мнению А.В. Захарова, следует ориентироваться на современное европейское право. «Именно в европейской правовой системе мы наблюдаем наиболее динамичные изменения, когда выделяются лучшие достижения национальных правовых систем и приспосабливаются к уровню менее развитых правовых систем стран Европейского сообщества» [2, с. 9]. 

Неудачи референдумов по принятию Конституции ЕС во Франции и Нидерландах в 2005 году явились причиной того, что европейские лидеры договорились отложить дальнейший процесс ратификации. Среди причин неудачного исхода обозначенных референдумов нельзя не отметить опасения многих европейцев по поводу возможного преобразования ЕС в федеративное государство на основе Конституции Европы. В связи с этим автор намерен сравнить процесс разработки и принятия Конституции Европы с процессом подготовки и ратификации Конституции наиболее стабильного федеративного государства. 

Исторические факты свидетельствует о том, что самая старая и ныне действующая писаная конституция мира – Конституция Соединенных Штатов Америки была разработана представительным органом – Конвентом Филадельфии в 1787 году [3, с. 154] (также известным как Федеральный Конвент или Конституционный Конвент). Неоднократно в своих публичных выступлениях перед членами Европейского Конвента, а также выступая с лекцией в Библиотеке Конгресса в Вашингтоне (11 февраля 2003 года), Президент Европейского Конвента – Валери Жискар д’Эстен сравнивал Европейский Конвент с Конституционным Конвентом США [4]. 

Противники конституционализации ЕС из соображений осторожности, наоборот, протестовали против любого сравнения Европейского Конвента с Конституционным Конвентом Филадельфии [5]. На основе метода сравнительного правоведения целесообразно проанализировать деятельность Конвента Филадельфии и Европейского Конвента по следующим параметрам: решение созвать конвент; состав и структура конвента; метод его работы; документ, подготовленный конвентом; процедура ратификации. 

По сути «конвент – это группа мужчин и женщин, собравшихся для приготовления совместного предложения» [6] – такое определение конвенту дал Валери Жискар д’Эстен – Президент Европейского Конвента о будущем Европы*. Автор не случайно сравнивает Европейский Конвент именно с Конвентом Филадельфии. Значение его как для теории и истории права и государства трудно переоценить, ибо в результате его работы был подготовлен текст Конституции США (действующей более 200 лет), ставшей правовой базой для создания нового стабильного федеративного государства.

I. Конвент Филадельфии 1787 года* 

1. Решение созвать Конституционный Конвент: Резолюция Конгресса от 21 февраля 1787 года. Конституционный Конвент был создан для подготовки реформы Статей Конфедерации 1776 года (Articles of Confederation), ратифицированных во всех штатах к 1781 году. Согласно указанному документу Соединенные Штаты были конфедерацией со слабым центральным органом – Конгрессом, состоящим из послов независимых штатов. В течение 80-х годов XVIII столетия Конфедерация предстала перед лицом проблем, которые она не могла разрешить. Франция, Испания и Великобритания ограничивали торговлю с Конфедерацией и препятствовали развитию американских территорий на западе. Конгресс Конфедерации не был способен урегулировать споры о границах между штатами. Конгресс также был не в состоянии предотвратить наложение штатами тарифов и введение штатами иных мер, препятствующих внутренней торговле. Конгресс не обладал полномочиями по принуждению штатов, нарушающих требования по финансированию Конфедерации.

Изменения Статей Конфедерации требовали необходимой ратификации всеми тринадцатью штатами, поэтому один штат мог блокировать любые попытки внести изменения в Статьи. Необходимость конституционной реформы становилась очевидной [3, с. 150–154]. Решение созвать Конвент Филадельфии было принято 21 февраля 1787 года: Конгресс Конфедерации принял Резолюцию, уполномочивающую Конвент. Необходимо отметить, что согласно указанной Резолюции, целью работы Конвента была ревизия Статей Конфедерации и подготовка предложений о внесении в них изменений. Конвент не обладал мандатом для подготовки проекта конституции [8, р. 23]. Итак, было очевидно, что конфедерация, выполнив свою историческую миссию, изживала себя; требовались новые формы взаимодействия между штатами. 

2. Состав и структура Конституционного Конвента. Конвент начал свою работу 25 мая 1787 года, когда двадцать пять делегатов, представляющих девять штатов собрались в здании штата Пенсильвании (также известным как Зал независимости в Филадельфии) [9, Vol. I, p. 1–3]. Необходимое число делегатов Конвента для начала его работы было двадцать пять. Установленный день для начала работы Конвента – 14 мая 1787 года, но в этот день прибыли представители только двух штатов: Виржинии и Пенсильвании. Всего пятьдесят пять делегатов от двенадцати из тринадцати штатов (Род Айлант не прислал делегатов) приняли участие по крайней мере в некоторых заседаниях Конвента [10, p. 149; 9, Vol. III, p. 587–590]. Конвент избрал своим Президентом Джоржа Вашингтона и назначил Комитет по приготовлению правил работы Конвента. Для разработки проекта конституции был создан Специальный Комитет (Committee of Detail), также известный как Комитет пяти, возглавлял который Джон Рутледж [9, Vol. III, p. 22–23]. Уильям Джексон был назначен секретарем Конвента [9, Vol. III, p. 6]. 

3. Рабочий метод Конвента. Правила работы Конвента были разработаны для того, чтобы дискуссии Конвента носили цивилизованный характер и проходили в атмосфере гармонии и взаимного уважения. 

Два правила были наиболее важными для успешной работы Конвента: 

1) Правило сохранения тайны. Согласно этому правилу все заседания Конвента носили секретный характер. Только делегаты имели право посещения заседаний Конвента и только делегаты могли знакомиться с журналом Конвента. Это правило обеспечивало полноту и свободу дискуссий [10, р. 152–153]. Все документы Конвента были секретными и впервые были опубликованы только в 1818 году. Для их опубликования потребовалась специальная Резолюция Конгресса [11, р. 425]. Полагаю, что такое правило в тот исторический момент могло исключить какое-либо давление на членов рабочей группы Конвента.

2) Правило непостоянства. В соответствии с этим правилом делегаты были свободны изменить свое мнение и возобновить дискуссии по уже обсужденному вопросу. Зачастую обсуждение нового положения требовало изменения ранее достигнутого соглашения [10, р. 152–156]. 

Таким образом, в целом работа Конвента строилась на основе демократии, в условиях диспозитивного выбора и целесообразности принимаемых решений. 

4. Подготовка Конституции и ее ратификация. Работа Конвента была основана на нескольких резолюциях, известных как Резолюции Рендольфа или План Виржинии [12, р. 361–363]. Данные резолюции были представлены на заседании Конвента 29 мая 1787 года губернатором штата Виржинии – Рендольфом. При подготовке резолюций основную роль сыграл Джеймс Медисон [9, Vol. III, p. 593– 594]. На протяжении первых двух месяцев Конвент занимался обсуждением основных принципов, внося изменения в Резолюции Рендольфа. Достигнутые соглашения были переданы Специальному комитету (Committee of Detail) 26 июля. В указанный день Конвент объявил десятидневный перерыв для того, чтобы Специальный комитет подготовил проект конституции. 

Проект Конституции, разработанный указанным Комитетом, был представлен на заседании Конвента 6 августа 1787 года [9, Vol. I, p. 22–23]. Конституция США, состоящая из семи статей и четырех тысяч слов, была одобрена на заседании Конвента 17 сентября 1787 года [12, p. 386–397]. Тридцать девять делегатов подписали текст Конституции [12, p. 397–398]. После подписания делегатами Конвента, текст Конституции был передан Конгрессу конфедерации для его утверждения штатами. Утвержденный Конгрессом конфедерации, текст Конституции был передан для ратификации конституционным конвентам, избранным в каждом штате. Конституция США вступила в законную силу 21 июня 1788 года в результате ее ратификации конвентом девятого штата* – Нью Хампшир. Жители штатов провозгласили: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки»**. 

Итак, американский народ, лично не голосовавший за принятие своей Конституции на референдуме, тем не менее, выразил свое волеизъявление через своих (избранных каждым штатом) наиболее уважаемых и компетентных в соответствующих вопросах представителей. Конечный результат оказался весьма позитивным – более 200 лет американский народ гордится своей конституцией и считает себя преуспевающей нацией с демократичным государственным устройством. 

II. Европейский Конвент 2002–2003 годов*** 

1. Решение созвать Европейский Конвент: Лакенская декларация о будущем Европейского союза. С начала 90-х годов проблема демократической легитимности Европейского союза была одним из наиболее обсуждаемых аспектов европейской интеграции [14, р. 21]. Европейский совет, проходивший в Лакене (Бельгия) 14–15 декабря 2001 го-да, принял решение созвать Европейский Конвент о будущем Европы****. Многие европейские ученые, в том числе Пол Магнет, Ларс Хоффман и Йо Шэу, полагают, что уже само по себе учреждение Конвента о будущем Европы является серьезным продвижением на пути демократизации Европейского союза [15, р. 10]. «Союз должен стать более демократичным, более прозрачным и более эффективным» [16, р. 140]. 

Союз должен решить три основные задачи: 

1) приблизить граждан, и, в первую очередь молодых, к европейскому проекту и к институтам ЕС; 

2) организовать политику и европейскую политическую сферу после вхождения в состав ЕС новых государств; 

3) обеспечить стабильное развитие ЕС в условиях нового мультиполярного мирового порядка [16, р. 140]. Для того, чтобы решить эти задачи и подготовить почву для Римской межправительственной конференции 2003 года был созван Европейский Конвент. 

Предполагалось, что окончательный документ, подготовленный Конвентом, будет содержать различные подходы и мнения, отражая уровень поддержки, которую они получили, или рекомендации, если будет достигнут консенсус. Документ должен был служить отправной точкой для дискуссий на Римской межправительственной конференции, призванной принять основные решения [16, р. 143–144]. Лакенская декларация предоставила Конвенту свободу в выборе формы окончательного документа. В своей вступительной речи Президент Конвента – Валери Жискар д’Эстен – представил направление работы Конвента: «Если нам удастся достичь широкий консенсус и подготовить единое предложение… тем самым мы откроем путь к Конституции Европы… Давайте договоримся сейчас называть это: “конституционным договором Европы”»*****. Из этого заявления следует, что изначально для Европейского Конвента была обозначена стратегия на будущее и окончательная цель – создание проекта Конституции Европы. 

2. Состав и структура Европейского Конвента. На должность Председателя Европейского Конвента Европейский совет назначил бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстена (Mr. Valery Giscard d’Estaing). На должности его заместителей назначены бывший премьер-министр Италии Джулиано Амато (Mr. Giuliano Amato) и бывший вице-президент Бельгии Жан-Люк Деэн (Mr. Jean Luc Dehaene). В соответствии с Лакенской декларацией о будущем Европейского союза, в состав Европейского Конвента вошли [15, р. 14–16]:

1) пятнадцать представителей глав государств или правительств государств-членов ЕС (по одному от каждого государства-члена ЕС); 

2) тринадцать представителей глав государств или правительств государств-кандидатов на вступление в ЕС (по одному от каждого государства-кандидата);

3) тридцать представителей от национальных парламентов государств-членов ЕС (по два от каждого государства-члена ЕС); 

4) двадцать шесть представителей от национальных парламентов государств-кандидатов на вступление в ЕС (по два от каждого государства-кандидата); 

5) шестнадцать членов Европейского парламента; 

6) два представителя Европейской комиссии. Каждому члену Конвента соответствовала альтернативная кандидатура. Представители тринадцати государств-кандидатов на вступление в ЕС были вовлечены в дискуссии Конвента, но, согласно Лакенской декларации [16, р. 143], не имели права каким-либо образом воспрепятствовать принятию результатов работы Конвента.

В качестве наблюдателей (для обеспечения гласности и демократии) были приглашены: 

1) три представителя Комитета по экономическим и социальным вопросам, 

2) шесть представителей Комитета по делам регионов, 

3) три представителя социальных партнеров, 

4) Европейский омбудсмен [17, р. 310–324]. 

Президиум Конвента был призван направлять и координировать работу Конвента. В состав Президиума, кроме Председателя и его заместителей, вошли девять членов Конвента, из которых: – два представителя национальных парламентов; – два члена Европейского парламента; – два представителя Европейской комиссии; – три представителя государств, возглавляющих Совет ЕС в период работы Европейского Конвента (Испании, Дании и Греции). 

На все свои заседания Президиум приглашал члена Конвента, назначенного представителями странкандидатов на вступление в ЕС – члена парламента Словении (Mr. A. Peterle) [17, р. 309]. Рабочие группы. 

Члены Конвента образовали 11 групп для разработки детальных положений будущего Договора:

I. «Субсидиарность», 

II. «Хартия основных прав ЕС», 

III. «Юридическая правосубъектность», 

IV. «Национальные парламенты», 

V. «Дополнительные компетенции», 

VI. «Управление экономикой», 

VII. «Внешняя политика», 

VIII. «Защита», 

IX. «Упрощение», 

X. «Свобода, Безопасность и Правосудие», 

XI. «Социальная Европа». Секретариат был призван обеспечить техническую сторону работы Конвента, возглавлял который Генеральный секретарь (Sir John Kerr). 

3. Рабочий метод Европейского Конвента. Форум. Для того, чтобы дебаты Конвента носили как можно более широкий характер и включали категории всех граждан, была организована работа Форума, который был открытым для организаций, представляющих гражданское общество (социальные партнеры, представители бизнеса, неправительственные организации, научные круги и т.д.) [16, р. 144]. Их предложения были включены в дебаты Конвента. Пленарные заседания. Конвент собирался на пленарные заседания один раз в месяц в здании Европейского парламента в Брюсселе. Заседания Президиума Конвента проходили дважды в месяц: перед Пленарным заседанием и между ними. Особой задачей Президиума являлась подготовка повестки дня Пленарного заседания, а также обзор Форума и организация его работы. Пленарные заседания Конвента носили открытый и публичный характер. Все официальные документы Конвента доступны для общественности на официальном сайте Конвента. Во время работы Конвента данный сайт ежемесячно посещало около 47 000 человек, число которых в июне 2003 года возросло до 100 000*. Одиннадцать рабочих языков Союза были рабочими языками Конвента. 

4. Документ, подготовленный Европейским Конвентом. Работа Конвента завершилась подготовкой Проекта договора, учреждающего Конституцию Европы (Draft treaty establishing a Constitution for Europe). Проект был принят благодаря широкому консенсусу, достигнутому на пленарных заседаниях Конвента 13 июня и 10 июля 2003 года. Проект состоит их четырех частей. Хартия основных прав Европейского союза является второй частью Конституции Европы. На Римской межправительственной конференции 2003 года главы государств-членов Европейского союза не смогли прийти к соглашению. Принятие решения о судьбе Договора, учреждающего Конституцию Европы, было отложено до июня 2004 года. На Брюссельском саммите, открывшимся 17 июня 2004 года, серьезные противоречия, поставившие под угрозу принятие Конституции [7, с. 5; 13, с. 9], были преодолены, и главам государств-членов удалось прийти к взаимному соглашению 18 июня 2004 года. 

Подписание Договора, учреждающего Конституцию Европы, было запланировано на 29 октября 2004 года в Риме (и состоялось именно в этот день). Договор, учреждающий Конституцию Европы, отличается от Проекта, подготовленного Европейским Конвентом. В Проект были внесены поправки и изменена нумерация статей. К Договору присоединен ряд новых деклараций и протоколов. Филадельфия и Европа: сходство и различие. Американская нация никогда самостоятельно не разрабатывала проект Конституции, как никогда и не голосовала за ее принятие [18, р. 10]. Конституционный Конвент 1787 года был созван для того, чтобы подготовить изменения в Статьи Конфедерации. Однако Конвент не стал разрабатывать изменения в Статьи, а вместо того (и это было целесообразно для всего народа Америки в целом) подготовил проект конституции нового федеративного государства, так как существовавшая в тот период конфедерация изживала себя. Заметим, это вполне нормальный, философски обусловленный, историко-циклический процесс развития общества, наблюдавшийся и ранее*. В соответствии со статьей VII Конституции США, ратификация конвентами девяти штатов является достаточной для принятия настоящей Конституции штатами, таким образом ратифицирующих ее. В результате долгих дебатов и настоящей борьбы за ратификацию, Конституция была ратифицирована конвентами одиннадцати штатов из тринадцати. Европейский Конвент был созван в соответствии с Лакенской декларацией для того, чтобы подготовить почву для Римской межправительственной конференции 2003 года. Для этой цели Конвент должен был разработать предложения по трем основным направлениям: как приблизить граждан к институтам ЕС, как организовать политическую сферу ЕС после вхождения в его состав новых государств, как обеспечить стабильное развитие ЕС в условиях нового мирового порядка. 

В Лакенской декларации не было прямого указания Конвенту – разработать проект Конституции Европы, это решение было принято на пленарном заседании Конвента по предложению Валери Жискара д’Эстена. Таким образом, в обоих случаях Конвент (и Конвент Филадельфии, и Европейский Конвент) не обладал прямым мандатом на подготовку проекта Конституции. Решение о подготовке конституции в обоих случаях было принято самостоятельно участниками Конвентов. В состав Конвента Филадельфии вошли представители штатов: всего пятьдесят пять делегатов от двенадцати из тринадцати штатов приняли участие по крайней мере в некоторых заседаниях Конвента; тридцать девять делегатов подписали текст Конституции. Согласно Резолюции Конгресса от 21 февраля 1787 года депутаты Конвента назначались в каждом штате [8, р. 23]. В составе Европейского Конвента было двойное представительство: наряду с представительством государств – членов ЕС (а также стран-кандидатов на вступление в ЕС) и его состав вошли представители граждан. Более половины членов Европейского Конвента о будущем Европы были парламентариями – депутатами Европейского и национальных парламентов, избранных напрямую гражданами и потому ответственными перед ними. Через форум в работе Европейского Конвента принимали участие организации, представляющие гражданское общество. Если все заседания Конвента Филадельфии были закрытыми, а все документы еще на протяжении тридцати лет после окончании работы Конвента Филадельфии оставались секретными, то пленарные заседания Европейского Конвента, наоборот, были открытыми для общественности, а все официальные документы находятся в публичном доступе. 

Высокий уровень демократичности и гласности при работе Европейского Конвента обусловлен современными историческими условиями, а также зрелостью института защиты прав и свобод человека и гражданина в современной Европе.